各县（市）人民政府，自治州人民政府各工作部门、州直各单位：

《开展城乡建设用地增减挂钩助推脱贫攻坚的实施意见》已经自治州人民政府同意，现印发你们，请认真抓好贯彻落实。

2018年5月2日

开展城乡建设用地增减挂钩助推脱贫攻坚的实施意见

为充分发挥城乡建设用地增减挂钩（以下简称："增减挂钩"）工作在统筹城乡发展和脱贫攻坚中的重要作用，按照自治区人民政府《关于开展城乡建设用地增减挂钩助推脱贫攻坚的指导意见》（新政发〔2018〕18号）等文件要求，结合自治州实际，现制定以下实施意见：

指导思想和总体要求

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实党的十九大精神，认真贯彻中央经济工作会议、农村工作会议和自治区党委经济工作会议、农村工作会议精神，紧紧围绕新疆社会稳定和长治久安总目标，切实增强"四个意识"，用足用好国土资源支持脱贫攻坚的各项政策，特别是采用增减挂钩超常规政策，聚焦深度贫困，推进深度贫困地区脱贫攻坚。以实施乡村振兴战略、强化耕地资源保护、促进节约集约用地、加强生态环境保护建设为导向，同推进农业现代化、新型城镇化、美丽乡村建设等有机结合，以深度贫困县及开展易地扶贫搬迁的县（市）为重点，在自治区国土资源主管部门的指导下，积极助推深度贫困县增减挂钩节余指标优先在对口援疆省市间流转使用，稳步有序开展自治州增减挂钩工作，助推自治州脱贫攻坚工作。

增减挂钩是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为农用地的农村建设用地地块（即拆旧地块），与拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧，实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，用地布局更合理的目标。增减挂钩政策实质上是以城带乡、以工补农的区域补偿制度，增减挂钩指标兼具新增建设用地指标、建设用地规模、耕地占补平衡指标三项功能。

自治州属于"三区三州"深度贫困地州，在2018—2020年期间，实行城乡建设用地指标（含：预留新增建设用地指标）有偿使用制度，其中：预留新增建设用地指标和增减挂钩指标优先用于保障州、县（市）域内重点建设项目、扶贫项目和民生项目；在保障本州、县（市）范围内农民安置和生产发展用地的前提下，节余增减挂钩指标可在对口支援框架内跨省域流转。

增减挂钩属于土地利用计划（规划）指标管理范围，自治州国土规划编制工作领导小组负责领导自治州增减挂钩工作，指导各县（市）编制增减挂钩专项规划和方案（2018—2020）。

职责分工

自治州、各县（市）人民政府负责下列工作：

1.编制辖区内增减挂钩专项规划（2018—2020年）和年度增减挂钩实施方案（拆旧复垦安置方案、建新方案），并上报自治区国土资源主管部门审批。

2.职责范围内的增减挂钩项目资金整合使用和竣工验收。

3.承担相应的耕地、林地、草地等管护责任，负责复垦农用地的后续管护，落实使用单位和个人，严禁弃耕或者其他破坏农用地行为，确保复垦农用地的高效利用。

4.负责统筹安排增减挂钩资金使用，仅限用于提高拆旧建新区域人民的社会安置水平和改善乡村公共基础设施（包括：林、渠、路、供排水、卫生设施等）建设。

5.及时总结完善增减挂钩助推脱贫攻坚工作。

要不断研究新情况解决新问题，注意把深化增减挂钩与耕地保护、生态保护、节约用地、确权登记颁证等工作相贯通，协同推进农村基层组织建设、农村土地承包经营权确权登记颁证和调整保护等相关工作，要加强对增减挂钩项目的跟踪问效，做好效果评估分析，不断完善增减挂钩政策，优化工作流程，确保稳妥有序推进，发挥最大社会经济效益。

乡（镇）人民政府负责下列工作：

6.组织实施辖区内的增减挂钩项目。

7.提出和落实复垦农用地的承包经营权分配方案。

8.做好实施项目的效果评估分析。

自治州、县（市）人民政府各职能部门分工：

9.州、县（市）国土资源主管部门负责职责范围内增减挂钩项目编制、报批和指标管理工作，指导增减挂钩项目实施和验收业务。

10. 州、县（市）发改委负责政策技术指导、增减挂钩项目的监管。

11. 州、县（市）财政主管部门负责职责范围内增减挂钩项目资金管理和筹集项目启动资金。

12.州、县（市）住建主管部门负责职责范围内村镇规划的编制、审查（批），把好各类建筑、基础设施建设质量和安全关，参与相关项目的验收工作。

13. 州、县（市）援疆办负责与对口援疆省份对接，整合各类援助资金助推脱贫攻坚工作。

14. 州、县（市）农业、林业、草原、水利等主管部门分别负责乡（镇）人民政府实施增减挂钩中的宜耕、宜林、宜草、宜塘项目的指导工作，参与相关项目的立项、评审和竣工验收工作。项目竣工后，协助做好相应农用地的承包经营权分配。

15. 州、县（市）交通运输、环保、卫计、旅游等行政主管负责指导乡（镇）人民政府实施增减挂钩项目中的乡村道路、环保、卫生防疫设施、配套农家乐等建设项目，参与相关项目的立项、评审和竣工验收工作。

16. 州、县（市）审计主管部门负责增减挂钩项目的审计工作。未经审计的增减挂钩项目不得验收。

增减挂钩项目设立原则和基本要求

增减挂钩项目由拆旧地块和新增建设用地地块两个子项目（拆旧复垦安置项目、建新项目）组成。拆旧地块必须是土地利用现状变更调查已确定的建设用地，包括农村建设用地和国有工矿企事业单位破产、关闭、搬迁后的废弃地等，应明确废弃地建设用地性质、面积、权属等。新增地块包括用于拆旧区农民安置用地和城镇建设用地。

设立增减挂钩项目，以不破坏生态环境为前提，按照宜耕则耕、宜林则林、宜草则草、宜塘则塘的原则复垦，切实做好搬迁群众安置。项目资金优先用于改善拆旧复垦项目区所在农村（社区）的配套基础设施和安置房及就业基地建设，或用于城镇安置房置换和缴纳被拆迁农民的社会保障资金。

具体项目（拆旧复垦安置项目、建新项目）以乡（镇、场）或行政村为单位编制。

切实保障农民土地合法权益、充分尊重农民意愿。保障农民的知情权和参与权，建立公众参与和监督制度，项目区选点布局要实行听证、论证，充分采纳当地农民和社会各界意见。

听证会由县（市）人民政府组织，有关要求参照县（市）、乡（镇、场）土地利用总体规划局部调整相关规定执行。

尊重历史文化。增减挂钩应与当地经济发展水平和农牧业产业发展相适应，与城镇化进程和农村人口转移相协调，因地制宜、循序渐进，方便生产生活。要充分保护当地乡村风貌、历史文化和生态环境，防止大拆大建，不得拆建具有历史价值、人文价值、景观价值的村落。

坚持收益专款专用。各县（市）人民政府要按照财政部《关于城乡建设用地增减挂钩试点有关财税政策问题的通知》（财综〔2014〕7号）和《财政部关于城乡建设用地增减挂钩支持易地扶贫搬迁有关财政政策问题的通知》（财综〔2016〕36号），对增减挂钩项目实施税费优惠政策。建立健全增减挂钩项目收益管理制度，加强收益管理，确保专款专用。

发挥市场化配置资源作用。逐步建立市场化配置指标机制。在上级部门的指导下，健全和完善与对口援疆省市使用流转指标制度，加大增减挂钩对扶贫开发和生态搬迁的支持力度，探索预支流转部分节余指标相关制度。

若条件成熟，由自治州国土资源局、发改委、公共资源交易中心负责筹建自治州建设用地指标流转交易平台。

2018年增减挂钩工作进度安排

增减挂钩专项规划（方案）编制及报批进度安排：

17.5月15日前，完成增减挂钩调查和筛选工作。

18.8月30日前，完成增减挂钩专项规划（方案）编制和报批工作。

实施增减挂钩试点进度安排：

19.5月30日前，完成增减挂钩实施规划编制工作。

20.6月30日前，完成增减挂钩实施规划审批（核准）工作。

21.7月1日—10月31日，组织开展2018年增减挂钩工作。

22.11月30日前，组织验收2018年增减挂钩。增减挂钩验收最迟不能晚于2019年9月30日。

23.2019年、2020年增减挂钩项目，要求在2019年6月底前完成报批，其实施进度可参照上述进度安排提前1个月的要求执行。

相关要求

科学编制增减挂钩专项规划。各县（市）人民政府要在年度土地利用变更调查、农村地籍调查及集体建设用地使用权确权登记颁证的基础上，分析本地区农村建设用地整理复垦潜力和城镇建设用地需求，充分考虑资源环境承载能力、农业转移人口落地、易地扶贫搬迁等因素，在土地利用总体规划、永久基本农田划定和土地整治规划基础上，科学编制县（市）级增减挂钩专项规划，与当地国民经济和社会发展第十三个五年规划、城乡规划、产业规划、脱贫攻坚规划、易地扶贫搬迁建设规划和援疆规划等做好衔接工作。

合理制定增减挂钩项目实施规划和方案。各县（市）人民政府要及时了解和掌握本行政区域年度拟推进增减挂钩项目的村庄规模、人口等各要素，结合本地实际，依据城乡规划，统筹安排建设用地规模和布局，组织人员实地踏勘、论证，提出合理的拆旧区、建新安置区位置、范围、规模建议。对计划内易地安置的村庄和人口，要远有计划，近有方案，摸清底数，有序推进，准确了解和掌握支持搬迁建新拆旧区面积、位置、地类、权属等情况，制定可行的项目实施规划和方案。

规范开展增减挂钩工作。深度贫困地区开展增减挂钩，在保障本县（市）域范围内农民安置和生产发展用地的前提下，节余指标可在自治区、自治州范围内流转使用，也可在对口援疆省市间流转使用。县（市）开展增减挂钩必须纳入土地利用年度计划，严禁擅自扩大规模和范围。增减挂钩周转指标主要用于搬迁农牧民安置，县域城镇化建设等。

建立贫困县（市）增减挂钩节余指标预支使用制度。为缓解贫困县（市）尤其是深度贫困县（市）扶贫开发建设资金投入压力，建立贫困地区增减挂钩节余指标预支使用办法。贫困县（市）实施增减挂钩的，项目立项审批后，符合一定条件可以提前使用70%的节余指标；上级对提前使用的节余指标要求有变化的，自治州随之调整。预支部分的节余指标需在1年内验收归还；挂钩项目需按规定在此年内实施完成，不得延期，未按时归还预支部分的，暂停该地执行预支政策，相应扣减土地利用年度计划指标，并依法履行占补平衡义务，补齐相关税费。

自治州、各县（市）建立增减挂钩项目台帐，按照项目实施进展把握供地时序和供地节奏。要严格按规定和要求实施增减挂钩项目，加强增减挂钩项目区实施管理，优化用地结构，节约集约利用建设用地，加快整理复垦耕地进度，保障整理复垦耕地的数量和质量，增加耕地有效面积，提高增减挂钩项目实施效果。

共同协商确定指标交易价格。国家和自治区统筹使用的节余增减挂钩指标，按照上级规定的交易价格执行；州、县域内流转的增减挂钩指标收益和价格，以受让方所在地指标平均交易价格为指导，由项目区涉及的双方政府共同协商确定或共同上级政府指定。指标流转收益应按照"扶贫引导、复垦优先、政府协商、兼顾市场"的原则，确保拆旧复垦到位、改善农民生产生活条件和促进脱贫攻坚。

根据国家和自治区出台的增减挂钩管理办法，自治州及所辖县（市）应相应地建立完善工作机制，明确增减挂钩项目立项、实施和监管等内容。开展增减挂钩工作的县（市）人民政府，逐级上报增减挂钩年度计划实施意见，经自治区审定后报国土资源部备案。增减挂钩范围应严格控制在批准的项目区实施规划范围内，未经批准，不得随意扩大变更建设地点、规模、标准和建设内容。

本实施意见自下发之日起施行，有效期至2020年12月31日。